Congreso Abierto

El Congreso abierto es el sinónimo en Latinoamérica continental de Parlamento abierto, ya que 8 Estados utilizan la palabra Parlamento, 15 utilizan la palabra Asamblea y el resto de los Estados utilizan la palabra Congreso; en el caso mexicano utilizamos Congreso, es por eso que nos referimos en general a Congreso Abierto.

En el contexto internacional, Gobierno Abierto surge en 2011 con la Alianza para el Gobierno Abierto y en 2012 surge la Alianza para el Parlamento Abierto (APA), la cual resultó de una reunión mundial de organizaciones de la sociedad civil dedicadas al monitoreo de los congresos. Esta iniciativa busca construir un foro destinado a conectar a las organizaciones cívicas del mundo comprometidas con la vigilancia, apoyo y apertura de los órganos legislativos de sus países. Además, promueve la adhesión a una declaración sobre apertura parlamentaria.

Por su parte, México se suscribe a la Alianza para el Parlamento Abierto en 2014, en un espacio de encuentro y colaboración entre organizaciones de la sociedad civil, instituciones legislativas y órganos garantes de acceso a la información y protección de datos personales. El objetivo es lograr que los 32 congresos locales y el Congreso de la Unión cumplan con los principios y acciones de un congreso abierto, así como transformar la relación entre representantes y representados para mejorar la rendición de cuentas. Las 12 organizaciones que impulsan en nuestro país la Alianza para el Parlamento Abierto son: Arena Ciudadana, Borde Político, Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, Fundar Centro de Análisis e Investigación, Gestión Social y Cooperación (Gesoc), Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Impacto Legislativo, OPI, SocialTIC, Sonora Ciudadana, Transparencia Mexicana y Visión Legislativa.

En las Constituciones de diferentes entidades federativas, se ha positivisado el Congreso Abierto incluyéndolo en los siguientes artículos:

Artículo 40 Bis de la Constitución Política de Chihuahua
Artículo 49 de la Constitución Política de Quintana Roo
Artículo 13 de la Constitución Política de Querétaro
artículo 19-Bis de la Constitución Política de Morelos
Artículo 29 de la Constitución Política de la Ciudad de México

Análisis de Congreso Abierto en México:

Datos obtenidos de la Métrica de Gobierno Abierto 2017, 2019, 2021 y 2023.

Como se observa en la gráfica anterior, las puntuaciones del Poder Legislativo en las cuatro ediciones de la Métrica de Gobierno Abierto no han variado significativamente. El Índice de Gobierno Abierto en la primera edición fue de 0.43; para la segunda edición aumentó 13 puntos a 0.56; posteriormente, en la tercera edición disminuyó solamente un punto a 0.55; finalmente, en la cuarta edición, recuperó el puntaje obtenido hace dos ediciones, y aumentó a 0.57.

Es interesante ver lo que ocurre con el subíndice de transparencia, ya que, si bien en la primera edición el Poder Legislativo obtuvo un puntaje de 0.44, para el resto de sus ediciones ha mantenido un puntaje de 0.68. Vale la pena señalar que en las últimas ediciones, el área de oportunidad es en materia de datos abiertos, éste es el componente con mejor calificación. Por otra parte, muestra un alto puntaje respecto al acceso a la información en ambas perspectivas (ciudadana y gubernamental).

Respecto al subíndice de participación ciudadana, tampoco existe una variación notable en los puntajes que ha obtenido el Poder Legislativo en las cuatro ediciones de la Métrica de Gobierno Abierto. En 2017, su primera edición, obtuvo un puntaje de 0.42, el cual, aumentó a 0.43 para 2019, disminuyó al puntaje inicial de 0.42 en 2021, y para la cuarta edición, aumentó cuatro puntos, obteniendo un puntaje de 0.46 en este subíndice. Ahora bien, el área de oportunidad que se identifica en este subíndice es en materia del seguimiento que le da a los mecanismos de participación ciudadana que se ofrecen a las personas; así como en la consideración de las propuestas ciudadanas vertidas en los mecanismos que se llevan a cabo. Se reconoce que su puntaje más alto es en los métodos de contacto que ofrece a las y los mexicanos.

*Es importante mencionar que la muestra de sujetos obligados del Poder Legislativo de la Métrica de Gobierno Abierto, no solamente incluye a los congresos estatales y federales, también incluye a los órganos de auditoría y fiscalización del país.

Datos obtenidos de la Métrica de Gobierno Abierto 2023.

Para la cuarta edición de la Métrica de Gobierno Abierto, los cinco congresos mejor evaluados a nivel nacional son: Chihuahua (0.80), Querétaro (0.77), Michoacán (0.77), Ciudad de México (0.75) y Yucatán (0.70). Los congresos federales, la Cámara de Diputados y el Senado de la República, obtuvieron el mismo puntaje (0.54). Destaca, que el Congreso mejor evaluado (Chihuahua) obtuvo una calificación de 0.82 en el subíndice de participación ciudadana, lo anterior, gracias a que en la participación desde la perspectiva ciudadana obtuvo una calificación de 1 (máxima calificación en esta herramienta) lo cual se traduce en respuesta a las demandas ciudadanas, métodos de contacto diversos, respuesta rápida a los intentos de contacto por parte de las personas y la detonación de alguna actividad respecto a una propuesta ciudadana. Esto es un verdadero ejemplo de lo que los congresos deberían ofrecer a la ciudadanía en materia de participación ciudadana, y estar abiertos a recibir las propuestas que las personas representadas viertan. A pesar de que la mayoría de los puntajes en este subíndice fueron de 1, el Congreso de Chihuahua obtuvo 0 en el componente de seguimiento, esto quiere decir que no ofrece a la ciudadanía un número de seguimiento o folio a las propuestas realizadas.

Un Congreso Abierto:

Garantiza el Derecho a la Información mediante mecanismos de acceso sencillos. Garantizan el derecho de acceso a la información sobre la que producen, poseen y resguardan, mediante mecanismos, sistemas, marcos normativos, procedimientos, plataformas, que permitan su acceso de manera simple, sencilla, oportuna, sin necesidad de justificar la solicitud e imparciales.
Promueve la Participación Ciudadana y la Rendición de Cuentas. Promueven la participación de las personas interesadas en la integración y toma de decisiones en las actividades legislativas; utilizan mecanismos y herramientas que facilitan la supervisión de sus tareas por parte de la población, así como las acciones de control realizadas por sus contralorías internas y los demás organismos legalmente constituidos para ello.
Publica y difunde proactivamente información parlamentaria. Publican y difunden de manera proactiva la mayor cantidad de información relevante para las personas, utilizando formatos sencillos, mecanismos de búsqueda simples y bases de datos en línea con actualización periódica, sobre: análisis, deliberación, votación, agenda parlamentaria, informes de asuntos en comisiones, órganos de gobierno y de las sesiones plenarias, así como de los informes recibidos de actores externos a la institución legislativa.
Publica y difunde información Presupuestal y Administrativa. Publican y divulgan información oportuna, detallada sobre la gestión, administración y gasto del presupuesto asignado a la institución legislativa, así como a los organismos que lo integran: comisiones legislativas, personal de apoyo, grupos parlamentarios y representantes populares en lo individual.
Publica y difunde Información sobre legisladores y servidores públicos. Requieren, resguardan y publican información detallada sobre los representantes populares y los servidores públicos que lo integran, incluidas la declaración patrimonial y el registro de intereses de los representantes.
Presenta información histórica de la actividad legislativa. Presentan la información de la actividad legislativa que conforma un archivo histórico, accesible y abierto, en un lugar que se mantenga constante en el tiempo con una URL permanente y con hiperenlaces de referencia de los procesos legislativos.
Presenta la información en formatos de Datos Abiertos. Presenta la información con característica de datos abiertos, interactivos e históricos, utilizan software libre y código abierto y facilitan la descarga masiva (bulk) de información en formatos de datos abiertos.
Asegura que las sesiones legislativas sean abiertas al público. Aseguran que las instalaciones, las sesiones y reuniones sean accesibles y abiertas al público, promueven la transmisión en tiempo real de los procedimientos parlamentarios por canales de comunicación abiertos.
Transparenta acciones de cabildeo para evitar conflictos de interés. Regulan, ordenan y transparentan las acciones de cabildeo, cuentan con mecanismos para evitar conflictos de intereses y aseguran la conducta ética de los representantes.
Aprueba leyes que favorecen políticas de gobierno abierto en otros poderes y órdenes. Aprueban leyes que favorecen políticas de gobierno abierto en otros poderes y órdenes de gobierno, asegurándose de que en todas las funciones de la vida parlamentaria se incorporen estos principios.

Hoy en día existen bases internacionales, un entramado normativo, teórico y de medición nacional en materia de apertura institucional, así como con principios específicos en materia de Congreso abierto. Hemos visto surgir iniciativas o prácticas de transparencia o de datos abiertos en los Congresos que son etiquetadas como Congreso abierto, aun cuando no necesariamente incluyan espacios de participación o atiendan a los principios que definen la materia. Estas prácticas no solo no pueden ser consideradas (ni etiquetadas) como Congreso abierto, sino que, además tienen poco potencial transformador, ya que no se articulan con mecanismos de colaboración que permitan a la sociedad civil especializada y a la población en general utilizar información legislativa para abrir un diálogo y ser agentes activos en la toma de decisiones y en la solución de problemas públicos.

Datos relevantes

De acuerdo a la Encuesta Nacional de Impacto Gubernamental, en 2017, el nivel de percepción de confianza de la sociedad en las Cámaras de Diputados y Senadores era del 20.6%. Mientras que para 2019, este porcentaje incrementó a 30.2%.

La Métrica de Gobierno Abierto, (impulsada por el INAI y desarrollada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) en sus ediciones 2017, 2019 y 2021, y por El Colegio de México en 2023) tiene por objeto medir qué tanto puede conocer la ciudadanía lo que realizan sus gobiernos y qué tanto puede incidir en sus decisiones.
Cámara de Diputados: En 2017 este instrumento indicó un puntaje de 0.41 en el Índice de Gobierno Abierto para la Cámara de Diputados. Éste es promedio de los resultados de los subíndices de transparencia y participación en los que obtuvieron puntajes de 0.61 y 0.22, respectivamente. Para 2019 se reportó un puntaje de 0.58 en el Índice de Gobierno Abierto, promedio de los subíndices de transparencia y participación en los que incrementó su puntaje respecto a la edición anterior, a 0.88 y 0.28 puntos, respectivamente. Posteriormente, para la tercera edición en 2021, el Índice de Gobierno Abierto aumentó a 0.76. Respecto a los subíndices de transparencia y participación, por un lado, el subíndice de transparencia cayó a 0.72 y por el otro lado, el subíndice de Participación aumentó a 0.8.
En la última edición de la Métrica de Gobierno Abierto, el Índice de Gobierno Abierto tuvo un deceso y se obtuvo un puntaje de 0.54. El subíndice de transparencia tuvo un ligero aumento a 0.73 y el subíndice de participación cayó drásticamente a 0.35.
En cada una de sus ediciones, se destaca la necesidad de impulsar mayores esfuerzos para fortalecer los mecanismos de participación existentes y crear nuevos espacios de incidencia ciudadana.
Cámara de Senadores: Por lo que refiere a la Cámara de Senadores, la Métrica, indicó en 2017 un puntaje de 0.7 en el Índice de Gobierno Abierto, promedio de los resultados que se obtuvieron en los subíndices de transparencia y participación en los que se obtuvo un puntaje de 0.44 y 0.97, respectivamente. En 2019 el Índice de Gobierno Abierto fue de 0.59, promedio de los resultados que se obtuvieron en los subíndices de transparencia y participación en los que se obtuvo un puntaje de 0.41 y 0.77, respectivamente. En 2021, el Senado obtuvo un puntaje de 0.69 en el Índice de Gobierno Abierto. Y en los subíndices de transparencia y participación, obtuvo un puntaje de 0.78 y 0.6, respectivamente.
Para 2023, el Índice de Gobierno Abierto cayó a 0.54, al igual que los Índices de transparencia y participación. El primero disminuyó a 0.7 y el segundo a 0.38.
Se observa la necesidad de mejorar los atributos de calidad de la información, así como los medios para solicitar información y la calidad de las respuestas a las solicitudes de información.

El Diagnóstico sobre Parlamento Abierto, presentado en 2018 por las organizaciones de la sociedad civil que impulsan la APA, cuenta con datos de 2017, se basa en los 10 principios de Congreso Abierto mencionados anteriormente y en la Declaración de Transparencia Parlamentaria aceptada por las organizaciones que conforman la APA. Este diagnóstico evalúa qué tan transparentes, cercanas a la ciudadanía y proactivas en cuanto a rendición de cuentas son las instituciones legislativas del país. En este sentido, el diagnóstico indicó que las principales áreas de oportunidad en materia de Congreso abierto para nuestro país son:

A pesar de que el tema se encuentra en la agenda pública, aún existen congresos que no observan elementos mínimos en materia de transparencia y rendición de cuentas.
Las principales carencias en materia de transparencia se refieren a la falta de publicación de información detallada sobre el monto y uso del presupuesto, así como el desempeño legislativo individual.
Los cuerpos legislativos en México carecen de un adecuado marco normativo que evite el conflicto de intereses.
Existe una gran área de oportunidad para las instituciones legislativas en el uso de datos abiertos y software libre.

De acuerdo a este diagnóstico, el principio de Congreso abierto con mayor cumplimiento en el país es el del Derecho a la Información con el 96%, ponderado como “muy satisfactorio” dentro de la escala de evaluación determinada. Por su parte, los principios de Legislar a favor del gobierno abierto (65%) e Información histórica (62%) fueron ponderados como “satisfactorios” dentro de la escala de evaluación al haber obtenido puntajes aprobatorios.

Existen 3 principios del Congreso abierto que fueron ponderados como “insatisfactorios”:

Información Parlamentaria (59%).
Participación Ciudadana y Rendición de Cuentas (51%).
Accesibilidad y Difusión (44%).

Los principios de Información sobre legisladores, servidores públicos y de Conflicto de Interés fueron evaluados como “muy insatisfactorios” al contar con puntajes de entre 39% y 21%.

El principio de Información presupuestal y administrativa como el de Datos Abiertos y software libre “no cumplen” con el mínimo de criterios favorables para ser evaluados satisfactoriamente, destacando que el principio de Datos Abiertos y software libre apenas alcanza el 5% y el de Información Presupuestal y Administrativa alcanzó el 17%.

Respecto del desempeño general de los cuerpos legislativos nacionales, el Diagnóstico de Parlamento Abierto 2017, indica que el desempeño promedio nacional de Congreso Abierto es del 40.5%, puntaje considerado como “Insatisfactorio”.

En 2017 únicamente Guanajuato (69.1%) y Chihuahua (60.8%) obtuvieron un porcentaje de cumplimiento de los principios de Congreso Abierto “satisfactorio”. Las entidades peor evaluadas fueron: el Estado de México (22.7%); Morelos (26.8%); Yucatán (27.8%); Aguascalientes y Baja California Sur (29.9%).

Actualmente, los congresos estatales que han firmado su Declaratoria son: