El Congreso abierto es el sinónimo en Latinoamérica continental de Parlamento abierto, ya que 8 Estados utilizan la palabra Parlamento, 15 utilizan la palabra Asamblea y el resto de los Estados utilizan la palabra Congreso; en el caso mexicano utilizamos Congreso, es por eso que nos referimos en general a Congreso Abierto.
En el contexto internacional, Gobierno Abierto surge en 2011 con la Alianza para el Gobierno Abierto y en 2012 surge la Alianza para el Parlamento Abierto (APA), la cual resultó de una reunión mundial de organizaciones de la sociedad civil dedicadas al monitoreo de los congresos. Esta iniciativa busca construir un foro destinado a conectar a las organizaciones cívicas del mundo comprometidas con la vigilancia, apoyo y apertura de los órganos legislativos de sus países. Además, promueve la adhesión a una declaración sobre apertura parlamentaria.
Por su parte, México se suscribe a la Alianza para el Parlamento Abierto en 2014, en un espacio de encuentro y colaboración entre organizaciones de la sociedad civil, instituciones legislativas y órganos garantes de acceso a la información y protección de datos personales. El objetivo es lograr que los 32 congresos locales y el Congreso de la Unión cumplan con los principios y acciones de un congreso abierto, así como transformar la relación entre representantes y representados para mejorar la rendición de cuentas. Las 12 organizaciones que impulsan en nuestro país la Alianza para el Parlamento Abierto son: Arena Ciudadana, Borde Político, Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, Fundar Centro de Análisis e Investigación, Gestión Social y Cooperación (Gesoc), Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Impacto Legislativo, OPI, SocialTIC, Sonora Ciudadana, Transparencia Mexicana y Visión Legislativa.
En las Constituciones de diferentes entidades federativas, se ha positivisado el Congreso Abierto incluyéndolo en los siguientes artículos:
- Artículo 40 Bis de la Constitución Política de Chihuahua
- Artículo 49 de la Constitución Política de Quintana Roo
- Artículo 13 de la Constitución Política de Querétaro
- artículo 19-Bis de la Constitución Política de Morelos
- Artículo 29 de la Constitución Política de la Ciudad de México
Un Congreso Abierto:
Garantiza el Derecho a la Información mediante mecanismos de acceso sencillos. Garantizan el derecho de acceso a la información sobre la que producen, poseen y resguardan, mediante mecanismos, sistemas, marcos normativos, procedimientos, plataformas, que permitan su acceso de manera simple, sencilla, oportuna, sin necesidad de justificar la solicitud e imparciales.
Promueve la Participación Ciudadana y la Rendición de Cuentas. Promueven la participación de las personas interesadas en la integración y toma de decisiones en las actividades legislativas; utilizan mecanismos y herramientas que facilitan la supervisión de sus tareas por parte de la población, así como las acciones de control realizadas por sus contralorías internas y los demás organismos legalmente constituidos para ello.
- Publica y difunde proactivamente información parlamentaria. Publican y difunden de manera proactiva la mayor cantidad de información relevante para las personas, utilizando formatos sencillos, mecanismos de búsqueda simples y bases de datos en línea con actualización periódica, sobre: análisis, deliberación, votación, agenda parlamentaria, informes de asuntos en comisiones, órganos de gobierno y de las sesiones plenarias, así como de los informes recibidos de actores externos a la institución legislativa.
- Publica y difunde información Presupuestal y Administrativa. Publican y divulgan información oportuna, detallada sobre la gestión, administración y gasto del presupuesto asignado a la institución legislativa, así como a los organismos que lo integran: comisiones legislativas, personal de apoyo, grupos parlamentarios y representantes populares en lo individual.
- Publica y difunde Información sobre legisladores y servidores públicos. Requieren, resguardan y publican información detallada sobre los representantes populares y los servidores públicos que lo integran, incluidas la declaración patrimonial y el registro de intereses de los representantes.
- Presenta información histórica de la actividad legislativa. Presentan la información de la actividad legislativa que conforma un archivo histórico, accesible y abierto, en un lugar que se mantenga constante en el tiempo con una URL permanente y con hiperenlaces de referencia de los procesos legislativos.
- Presenta la información en formatos de Datos Abiertos. Presenta la información con característica de datos abiertos, interactivos e históricos, utilizan software libre y código abierto y facilitan la descarga masiva (bulk) de información en formatos de datos abiertos.
- Asegura que las sesiones legislativas sean abiertas al público. Aseguran que las instalaciones, las sesiones y reuniones sean accesibles y abiertas al público, promueven la transmisión en tiempo real de los procedimientos parlamentarios por canales de comunicación abiertos.
- Transparenta acciones de cabildeo para evitar conflictos de interés. Regulan, ordenan y transparentan las acciones de cabildeo, cuentan con mecanismos para evitar conflictos de intereses y aseguran la conducta ética de los representantes.
- Aprueba leyes que favorecen políticas de gobierno abierto en otros poderes y órdenes. Aprueban leyes que favorecen políticas de gobierno abierto en otros poderes y órdenes de gobierno, asegurándose de que en todas las funciones de la vida parlamentaria se incorporen estos principios.
Hoy en día existen bases internacionales, un entramado normativo, teórico y de medición nacional en materia de apertura institucional, así como con principios específicos en materia de Congreso abierto. Hemos visto surgir iniciativas o prácticas de transparencia o de datos abiertos en los Congresos que son etiquetadas como Congreso abierto, aun cuando no necesariamente incluyan espacios de participación o atiendan a los principios que definen la materia. Estas prácticas no solo no pueden ser consideradas (ni etiquetadas) como Congreso abierto, sino que, además tienen poco potencial transformador, ya que no se articulan con mecanismos de colaboración que permitan a la sociedad civil especializada y a la población en general utilizar información legislativa para abrir un diálogo y ser agentes activos en la toma de decisiones y en la solución de problemas públicos.
Datos relevantes
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Impacto Gubernamental, en 2017, el nivel de percepción de confianza de la sociedad en las Cámaras de Diputados y Senadores era del 20.6%. Mientras que para 2019, este porcentaje incrementó a 30.2%.
- La Métrica de Gobierno Abierto, impulsada por el INAI y desarrollada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), tiene por objeto medir qué tanto puede conocer la ciudadanía lo que realizan sus gobiernos y qué tanto puede incidir en sus decisiones. En 2017 este instrumento indicó un puntaje de 0.41 en el Índice de Gobierno Abierto para la Cámara de Diputados. Éste es promedio de los resultados de los subíndices de transparencia y participación en los que obtuvieron puntajes de 0.61 y 0.22, respectivamente.
Para 2019 se reportó un puntaje de 0.58 en el Índice de Gobierno Abierto, promedio de los subíndices de transparencia y participación en los que incrementó su puntaje respecto a la edición anterior, a 0.88 y 0.28 puntos, respectivamente. Se destaca la necesidad de impulsar mayores esfuerzos para fortalecer los mecanismos de participación existentes y crear nuevos espacios de incidencia ciudadana.
Por lo que refiere a la Cámara de Senadores, la métrica, indicó en 2017 un puntaje de 0.70 en el Índice de Gobierno Abierto, promedio de los resultados que se obtuvieron en los subíndices de transparencia y participación en los que se obtuvo un puntaje de 0.44 y 0.97, respectivamente. En 2019 el Índice de Gobierno Abierto fue de 0.59, promedio de los resultados que se obtuvieron en los subíndices de transparencia y participación en los que se obtuvo un puntaje de 0.41 y 0.77, respectivamente. Se observa la necesidad de mejorar los atributos de calidad de la información, así como los medios para solicitar información y la calidad de las respuestas a las solicitudes de información.
- El Diagnóstico sobre Parlamento Abierto, presentado en 2018 por las organizaciones de la sociedad civil que impulsan la APA, cuenta con datos de 2017, se basa en los 10 principios de Congreso Abierto mencionados anteriormente y en la Declaración de Transparencia Parlamentaria aceptada por las organizaciones que conforman la APA. Este diagnóstico evalúa qué tan transparentes, cercanas a la ciudadanía y proactivas en cuanto a rendición de cuentas son las instituciones legislativas del país. En este sentido, el diagnóstico indicó que las principales áreas de oportunidad en materia de Congreso abierto para nuestro país son:
- A pesar de que el tema se encuentra en la agenda pública, aún existen congresos que no observan elementos mínimos en materia de transparencia y rendición de cuentas.
- Las principales carencias en materia de transparencia se refieren a la falta de publicación de información detallada sobre el monto y uso del presupuesto, así como el desempeño legislativo individual.
- Los cuerpos legislativos en México carecen de un adecuado marco normativo que evite el conflicto de intereses.
- Existe una gran área de oportunidad para las instituciones legislativas en el uso de datos abiertos y software libre.
De acuerdo a este diagnóstico, el principio de Congreso abierto con mayor cumplimiento en el país es el del Derecho a la Información con el 96%, ponderado como “muy satisfactorio” dentro de la escala de evaluación determinada. Por su parte, los principios de Legislar a favor del gobierno abierto (65%) e Información histórica (62%) fueron ponderados como “satisfactorios” dentro de la escala de evaluación al haber obtenido puntajes aprobatorios.
Existen 3 principios del Congreso abierto que fueron ponderados como “insatisfactorios”:
- Información Parlamentaria (59%).
- Participación Ciudadana y Rendición de Cuentas (51%).
- Accesibilidad y Difusión (44%).
Los principios de Información sobre legisladores, servidores públicos y de Conflicto de Interés fueron evaluados como “muy insatisfactorios” al contar con puntajes de entre 39% y 21%.
El principio de Información presupuestal y administrativa como el de Datos Abiertos y software libre “no cumplen” con el mínimo de criterios favorables para ser evaluados satisfactoriamente, destacando que el principio de Datos Abiertos y software libre apenas alcanza el 5% y el de Información Presupuestal y Administrativa alcanzó el 17%.
Respecto del desempeño general de los cuerpos legislativos nacionales, el Diagnóstico de Parlamento Abierto 2017, indica que el desempeño promedio nacional de Congreso Abierto es del 40.5%, puntaje considerado como “Insatisfactorio”.
En 2017 únicamente Guanajuato (69.1%) y Chihuahua (60.8%) obtuvieron un porcentaje de cumplimiento de los principios de Congreso Abierto “satisfactorio”. Las entidades peor evaluadas fueron: el Estado de México (22.7%); Morelos (26.8%); Yucatán (27.8%); Aguascalientes y Baja California Sur (29.9%).
Actualmente, los congresos estatales que han firmado su Declaratoria son:
